Onorevoli Colleghi! - Nelle precedenti legislature a decorrere dagli anni cinquanta molti parlamentari hanno presentato diversi progetti di legge tendenti ad intervenire in una materia alquanto delicata, ma che era giustamente ritenuta meritevole di norme atte a riportare precise regole in un settore che, pur vedendo funzionanti sul territorio nazionale ben quattro case da gioco, non era supportato da alcuna legge che ne prevedesse la presenza e ne dettasse i criteri di controllo della gestione.
Infatti queste quattro case da giuoco sono operanti, pur in presenza degli articoli 718 e seguenti del codice penale che vietano espressamente il gioco d'azzardo su tutto il territorio nazionale, senza che vi sia una legge che deroghi espressamente - come necessario in materia penale - a questo divieto.
Per questi motivi - e per gli altri che successivamente illustreremo - nella X legislatura furono presentate alla Camera dei deputati ben dieci proposte di legge che poi la Commissione attività produttive, con un lavoro lungo ed impegnativo, riuscì a trasferire in un testo unificato, frutto di ampie convergenze politiche dovute alla disponibilità ed al contributo dei parlamentari di tutti i gruppi presenti in Commissione, sia di maggioranza che di opposizione.
Questo risultato, di per sé indicativo di una legge da tutti ritenuta necessaria, deve impegnare il Parlamento a dare una risposta urgente alle problematiche che l'assenza di una norma legislativa solleva in una materia delicata com'è appunto il gioco d'azzardo.
Questa convinzione maturò nella X Commissione della Camera dei deputati, perché l'approfondimento della materia, attraverso un lavoro di ricerca sulla legislazione vigente nei Paesi europei e negli Stati Uniti, unitamente a verifiche dirette
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in loco, ha consentito di percepire con chiarezza i problemi insiti nella paradossale situazione del nostro Paese, unico Stato in Europa privo di una legislazione in materia, ma con alcuni casinò funzionanti!
A questo punto non possiamo non ricordare come su questo specifico argomento sia stata emanata dalla Corte costituzionale la sentenza n. 152 del 6 maggio 1985, nella quale la Corte dichiara che: «mentre è messa in grado di esaminare per la prima volta profili di legittimità costituzionale che riguardano le case da gioco aperte nel nostro Paese, non può esimersi dal rilevare che la situazione normativa formatasi a partire dal 1927 è contrassegnata da un massimo di disorganicità (...) Si impone quindi la necessità di una legislazione organica che razionalizzi l'intero settore (...)». E conclude: «queste esigenze di organica previsione normativa su scala nazionale (le quali si fanno valere soltanto nell'ipotesi che il legislatore voglia mantenere le deroghe agli articoli 718 e 722 del codice penale), vanno soddisfatte in tempi ragionevoli, per superare le insufficienze e disarmonie delle quali si è detto».
Da questo preciso e chiaro richiamo della Corte costituzionale discende, in modo inequivocabile, onorevoli colleghi, che, non avendo il Parlamento ottemperato nei tempi ragionevoli (sono già trascorsi quasi quattordici anni), alla predisposizione di una «organica previsione normativa su scala nazionale» - alla cui approvazione è strettamente correlata, secondo la Corte costituzionale, la possibilità di mantenere le deroghe agli articoli 718 e 722 del codice penale - anche le attuali quattro case da gioco sono ormai da ritenersi in un quadro di «insufficienze e disarmonie» legislative non più accettabili in un momento in cui la chiarezza legislativa e la trasparenza delle situazioni sono indispensabili, da parte dei partiti e delle istituzioni (leggi: Ministero dell'interno), in ordine ad una materia delicata come quella in questione. Anche successivamente la Consulta, con la sentenza n. 291 del 25 luglio 2001 ha riaffermato, sulla scia della precedente sentenza n. 152 del 1985, la necessità, ora improrogabile, di un'organica disciplina della materia, su scala nazionale, per armonizzare la normativa di settore al quadro costituzionale.
Dalla necessità di regolamentare l'esistente e di sopperire all'assenza di una legislazione in grado di affrontare le problematiche del settore, si è mossa la X Commissione a decorrere dalla X lagislatura, per pervenire ad un testo unificato che si pone l'ambizioso obiettivo di predisporre una nuova regolamentazione per moralizzare il settore.
Riteniamo, infatti, che non si possa affrontare una materia tanto delicata ponendoci solo il problema di mettere al riparo la situazione esistente dai divieti del codice penale, attraverso l'approvazione di una organica normativa su scala nazionale, ma anche quello di dare una risposta ai problemi morali e politici che la enorme diffusione del gioco d'azzardo sul territorio nazionale pone a tutti.
Riteniamo inoltre che, per le ripercussioni economiche e sociali, oltre che morali (che sono indubbiamente di grande valenza per i credenti), che il gioco d'azzardo ha, il Parlamento sia obbligato ad un intervento legislativo che sia finalizzato e che porrebbe fine anche a gran parte delle problematiche delle cosiddette «bische clandestine», che sono una realtà fortemente diffusa su tutto il territorio nazionale e che sono in grado di manovrare, come risulta dalle ricerche non solo di tipo giornalistico ma anche di istituti di ricerca nazionali, diverse migliaia di miliardi di lire, somme che vengono gestite, normalmente, dalla criminalità organizzata e reimpiegate in attività criminose di valenza penale molto più grave (droga, usura, ricettazione, eccetera) rispetto al gioco d'azzardo clandestino.
È noto infatti come le bische clandestine siano anche, per la delinquenza di piccolo-medio spessore, non solo uno strumento di finanziamenti di altre attività illecite, ma anche un mezzo di corruzione e di ricatto che consente di avvicinare, «spennare» e poi ricattare personaggi importanti e insospettabili della vita pubblica
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ai vari livelli locali, ottenendo quindi omertà e coperture nell'apparato pubblico, attraverso le quali, spesso, si costruiscono carriere criminali di grosso livello.
È convinzione del proponente che una presenza adeguata su tutto il territorio nazionale di case da gioco pubbliche, private e controllate in base ad una normativa rigorosa come quella della presente proposta di legge, ridurrebbe drasticamente - anche se non si avrebbe una loro eliminazione totale - il fenomeno delle bische clandestine.
Si sottolinea questa prioritaria necessità di trasparenza e di moralizzazione di un settore come il gioco d'azzardo, fenomeno largamente presente in tutti gli strati sociali del nostro Paese e tenacemente sostenuto dallo stesso Stato in molti suoi aspetti («gioco del lotto», che si rivolge peraltro proprio ai meno abbienti con probabilità di vincita decine di volte inferiori che non alla roulette; «corse dei cavalli», dove si puntano liberamente anche cifre enormi con scarsissimi controlli sulla regolarità delle corse a garanzia dei giocatori; e via via a tutti gli altri, dal totocalcio all'enalotto ed alle varie lotterie, tanto che possiamo ritenere non infondata l'accusa di chi dice: «Stato biscazziere!»), ciononostante si ritiene, proprio sulla base degli accertamenti ed anche delle verifiche fatte in loco da alcuni deputati della X Commissione della Camera dei deputati nella X legislatura, di poter sfatare l'idea della presenza di fenomeni negativi come droga, prostituzione e mafia all'interno dei quattro casinò esistenti.
Vi sono certamente stati episodi di corruzioni e ruberie, ma sono riconducibili non alla struttura in sé, ma alla presenza di alcuni (fortunatamente pochi!) croupier disonesti, spesso in accordo con amministratori locali corrotti: ma questo, onorevoli colleghi, è stato reso possibile proprio da una precisa responsabilità del Governo e del Parlamento che sino ad oggi non hanno ritenuto di intervenire per regolamentare, con norme di legge adeguate, la presenza e la gestione di strutture nelle quali ogni giorno passano cifre enormi, tali sicuramente, in mancanza di severe regole, da «indurre in tentazione» i più sensibili a questo tipo di «sirena».
Certamente le case da gioco sono strutture fortemente promozionali per il turismo e quindi la loro localizzazione può portare con sé (od anche aumentarli considerevolmente se già presenti) quei fenomeni negativi che sono tipici dei centri a forte sviluppo turistico; questo non può impedirci di regolamentare il settore ma deve semmai obbligare, come è stato fatto nella presente proposta di legge, a tenere ben evidente il problema al momento della indicazione delle sedi ove localizzare le nuove case da gioco.
Ma vi sono anche, onorevoli colleghi, precisi motivi di ordine economico e sociale a sostegno della necessità di regolamentare, con una adeguata presenza su tutto il territorio nazionale, le case da gioco.
Come tutti sappiamo, dal 1 gennaio 1993 si ha la possibilità di circolare liberamente, non solo come persone ma anche come capitali, tra i vari Stati. Ebbene, il nostro Paese in questo settore si presenta con solo quattro case da gioco, disposte tutte nel nord del nostro territorio, mentre è circondato da ben 346 case da gioco presenti negli altri Paesi europei.
Se pensiamo che, già ora, noi siamo i migliori clienti dei casinò europei (si organizzano voli aerei appositi verso Malta, Nizza, Montecarlo, eccetera) cosa succederà, sul piano economico-finanziario, in futuro?
È ipotizzabile che si possa continuare a mantenere una tale disparità, rispetto agli altri Paesi europei, sia nel numero che nella localizzazione su scala nazionale, facendo mancare uno strumento promozionale come questo alla nostra industria turistica rispetto a quella di altri Paesi nostri concorrenti? Io penso di no!
Ma vi è, a nostro parere, dal punto di vista economico-sociale anche un altro motivo che ci spinge a presentare la presente proposta di legge.
Infatti, come già detto, le case da gioco sono strutture fortemente promozionali per il turismo, per cui si ritiene che la loro
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localizzazione possa essere positivamente utilizzata per un più adeguato sviluppo di aree turistiche che necessitano di ulteriori incentivazioni. In effetti, l'esperienza europea dimostra che, normalmente, esse sono localizzate in centri turistici medio-piccoli perché, oltre ad un riequilibrio territoriale, consentono maggiori possibilità di controllo dal punto di vista dell'ordine pubblico rispetto ai centri turistici più congestionati.
Onorevoli colleghi, la proposta di legge, che riproduce quella già presentata nella XIII (atto Camera n. 721) e nella XIV legislatura (atto Camera n. 673), risponde completamente alle problematiche sottolineate dalla Corte costituzionale prima nella ricordata sentenza n. 152 del 1985, e quindi nella sentenza n. 291 del 2001, in quanto regolamenta in modo organico su scala nazionale:
1) l'esistenza delle quattro case da gioco già presenti sul territorio, riconducendole, nei tempi e nei modi più consoni, ad una normativa di legge comune per tutto il settore (articolo 1);
2) l'indicazione delle nuove case da gioco, con il coinvolgimento di tutte le regioni attraverso la previsione di ambiti territoriali comprendenti una o più regioni, in modo da rendere la localizzazione dei nuovi casinò la più equilibrata possibile dal punto di vista del territorio, del numero degli abitanti e delle caratteristiche socio-economiche degli ambiti regionali interessati (articolo 1);
3) l'indicazione delle nuove localizzazioni che in sede di prima applicazione, è fatta direttamente per legge (trattandosi di una deroga al codice penale, quindi di competenza del Parlamento), ma con previsione di intervento della regione nelle fasi successive (articolo 1);
4) la gestione, che viene affidata in concessione, da parte dei comuni destinatari dell'autorizzazione, esclusivamente a società private ma con un forte controllo del Ministero dell'interno attraverso l'istituzione e con la previsione per legge di incisivi controlli sulla proprietà e altro (articoli 4 e 5); con questa scelta viene fatta chiarezza tra il ruolo del comune concedente ed il momento gestionale, in quanto il comune eserciterà esclusivamente compiti di controllo sull'attività di gestione (unitamente all'istituendo Comitato per il coordinamento e la vigilanza (articolo 9), per cui non vi sarà alcuna compromissione tra amministratori locali controllori-controllati (vedi frequenti casi di corruzione avvenuti nei nostri casinò a gestione pubblica), realizzando quindi la massima trasparenza;
5) criteri di gestione molto precisi e severi che, con l'accoglimento di suggerimenti di esperti del settore, consentono di addivenire ad una gestione formalmente e sostanzialmente corretta, impedendo o rendendo molto improbabile fatti penalmente perseguibili (articoli 6 e 13);
6) una equa ripartizione degli utili che, coinvolgendo direttamente un ampio numero di enti locali, tutte le regioni (e, attraverso esse, tutti i comuni italiani), nonché il Ministero dell'interno, consente quella perequazione, in tema di distribuzione dei proventi, che la Corte costituzionale richiama in modo preciso nella sua sentenza (articolo 7); questo darà la possibilità di portare nelle casse pubbliche (dello Stato, delle regioni e dei comuni) alcune centinaia di miliardi di lire all'anno, cosa che in questo momento di difficoltà per la finanza pubblica è certamente importante. Verrà, inoltre, rilanciata l'attività turistica di importanti aree del Paese, con notevoli benefìci per l'occupazione diretta (le quattro case da gioco esistenti hanno circa 2.600 dipendenti!) e indotta in questo settore determinante per l'economia della nostra Nazione;
7) norme molto severe per un controllo permanente sulla gestione, attraverso l'istituzione presso il Ministero dell'interno di un Comitato per il coordinamento e la vigilanza (articolo 9), e di un nucleo speciale di polizia (polizia dei giochi), alle dipendenze di una istituenda Direzione centrale per il controllo degli ippodromi e delle case da gioco (articolo 12).
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Il complesso di queste norme è certamente l'unica risposta valida per fare sì che le case da gioco non possano in alcun modo essere utilizzate per attività che potrebbero essere motivo di forte preoccupazione, come riciclaggio di denaro sporco, tentativi di penetrazione mafiosa o camorristica nella gestione, eccetera.
Per quanto attiene il numero delle case da gioco da ammettere all'esercizio, è da ricordare la necessità costituzionale di una equilibrata presenza su tutto il territorio nazionale, per cui il numero di dodici nuove autorizzazioni è da ritenere accettabile.
Un esempio illuminante per valutare questo aspetto può venire dall'Austria che, pur avendo meno abitanti ed anche meno potenziale economico della Lombardia, ha sul proprio territorio oltre una decina casinò!
Certo la localizzazione delle nuove case da gioco, specialmente in aree già ad alto tasso di criminalità e quindi con possibili effetti incentivanti dovuti alla sua presenza, richiede una particolare attenzione, per cui su questo aspetto, come su tutta la materia, il Ministero dell'interno, che nel passato ha brillato - inspiegabilmente per
certi versi, comprensibilmente per altri - per l'azione frenante della sua struttura burocratica, dovrà dare un contributo doveroso, essenziale e determinante.
Onorevoli colleghi, a conclusione di questa relazione, vogliamo sottolineare nuovamente l'esigenza e l'urgenza di approvare in tempi rapidissimi una moderna e severa legislazione in materia:
a) per adeguare il nostro Paese agli altri Stati di diritto;
b) per essere presenti in Europa in una situazione analoga a quella degli altri Paesi;
c) per dare rigorosi strumenti di controllo oggi inesistenti.
Insomma, per fare un'opera di trasparenza e di moralizzazione in un settore in cui questi aspetti sono estremamente necessari, ma sino ad oggi inesistenti!
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